北京10月9日电  党内法规体系是以《党章》为根本的一套全新的法理论体系。党内法规体系是由不同领域和层级的党内法规制度构成的有机统一整体，是党务领域最权威的调整规范，是整体优化的制度体系。执政党领导立法、司法带头执法，党内法规体系具有“法”的属性、特征和功能。党规党法之治的核心是制度之治，党的二十大提出要“增强党内法规权威性和执行力”，执政党运用党内法规加强自身建设的百年历程，积累了丰富的、极为宝贵的历史经验。要始终保持党强大的执政能力和干事创业的精神状态，时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，以铁的纪律保障党内法规执行力的落实，以标准化规制党内法规的制定程序，推动党内法规体系建设迈向法典化。合宪性审查是中国特色《宪法》监督制度的重要内容，《宪法》监督是确保党和国家权力人民性的保障，实施《宪法》监督的关键是推进合宪性审查，必须把党内法规和规范性文件统统纳入合宪性审查范围。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，2025年第11期首篇推出宋才发教授论文《党内法规体系的内涵及合宪性审查研究》。《河北法学》杂志主编马章民。

　　标准参考文献：宋才发.党内法规体系的内涵及合宪性审查研究[J].河北法学,2025(11):2-16.

　　宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。

　　党内法规体系的内涵及合宪性审查研究

　　宋才发

　　党的十一届三中全会提出要“健全党规党法”。为回应和引领依规治党的实践进程，1990年7月颁布的党内法规制定暂行条例，首次就中央立规规划工作提出具体任务和要求。2012年5月党中央组织力量修订《暂行条例》，随后发布《中国共产党党内法规制定条例》，在总结吸收党内法规和国家法律法规制定经验的基础上，对党内法规的备案、清理、适用、解释等问题作出规定，并且列出中央党内法规制定的时间表和路线图。党的十八大后，党中央先后出台了三部“中央立规规划”，从顶层设计上推进党内法规制度体系建设，以体现依规治党最新的发展需要，带有鲜明的实践品格。党规党法之治的核心是“制度之治”，就是把诸多单个的党内法规规则经过系统的整合，从整体上形成结构化的制度安排，为提高立规质量和效率发挥重要作用。党的二十大明确提出要“增强党内法规权威性和执行力”，并且将“健全党内法规体系”写进了党的章程。

　　一、党内法规体系的基本内涵

　　（一）党内法规体系是全新的“法”理论体系

　　党内法规体系是以《中国共产党章程》（以下简称为《党章》）为根本的一套全新的法理论体系。中国共产党秉持“宪法法律至上”的立场，遵循党必须在《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）和法律允许的范围内活动的原则。在梳理和讨论党内法规体系之前，有必要把党内法规的属性问题弄清楚，即党内法规是否具有“法”的基本性质？“本质主义”和“功能主义”，是当今世界上两大最主要的法认识论。自人类进入现代社会以来，“国家法”成为“本质主义”的认识标本，并由此推演出“法是统治阶级的意志体现”的结论。其实“法”并非只是统治阶级意志的体现，而且是社会各种利益关系的综合反映，这是马克思主义关于“法”的本质的最基本的看法。法律作为现代社会治理的主要工具，其功能远非单一地体现统治阶级的意志。实际上还具有维护社会秩序、保障公民权利、促进社会发展多重功能。这些功能的实现需要法律在制定和执行的过程中，充分考虑到社会各方的利益和需求。研究中国共产党党内法规“法”的属性，自然离不开党的“法”认识论。在法律渊源上，党率领全国人民代表大会制定的法律，基本上都是以“法”命名的。中国共产党领导立法、司法并带头执法，认定党内法规体系具有“法”的属性是实至名归的。中国共产党对“法”的认识的一个重大突破，就是把“法”视为一个完整的体系。从党的十五大提出构想目标到2011年，中国特色社会主义法律体系基本形成。党的十八届四中全会认为，党内法规体系是管党治党的依据和法治国家建设的保障。

　　党内法规体系的保障力体现在对《宪法》法律的政治引领力和对法治建设的执行力上面。从执政党提出“依法治国”到建设“法治国家”，中国共产党对“法”的地位、功能、渊源、形式等内容的认识不断拓展深化，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。百年大党取得的辉煌成就，也极易滋生骄傲自满和忘乎所以的情绪。譬如，时不时出现党员干部违反法律规定行使权力的现象，这既给法治建设造成了许多困局和损失，也影响了共产党的政治形象，亟需通过全面推进法治建设规范权力运行。当下党内法规建设的主要作用是重构政治生态，健全执政党的组织体系、规范党员的言行、建立党内具体工作机制，通过从严治党带动依法治国，引导社会主义法治体系的发展方向。我国正在不断加强社会主义法治体系建设，国家政权机关功能发挥有国家法律作保障，群团组织有团体章程维系正常秩序，执政的中国共产党也有党内法规体系支撑其领导力和执行力。中国共产党之所以赋予法律至高无上的权威地位，目的是要发挥社会主义法律体系的稳定性价值，建立和巩固具有根本性、全局性和长远性的制度体系，以保障党的长期执政、国家的长治久安和社会的有序发展。中国共产党的党内法规是一个实践先行、理论提炼在后的概念，自始至终贯穿着“系统集成、相互关联、协调统一”的发展逻辑，是党务领域最权威的调整规范，也是我国一种独创性的法律规范。任何一个现实的系统都有一定的内部结构，系统的功能性是与系统的结构性相对应的范畴。党内法规制度体系也是如此，由于内部结构中各个板块党内法规制度的分工不同，从而在整个党内法规制度体系中的作用方式、组织秩序及时空表现形式也各不相同。尽管比较完善的党内法规制度体系已经形成，但是从“比较完善”到最终“完善”之间，还存在着诸多不容忽视的缺陷和差距。在整体性、结构性、功能性和开放性等方面，还存在一些现实的问题和困境。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。

　　（二）党内法规体系是整体优化的制度体系

　　构建高效协同的党内法规制度体系的优化样态。法规制度在党的思想建设和组织建设中，发挥着根本性、全局性和长期性的作用，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。按照党的二十届三中全会要求，党内法规体系必须是整体优化的制度体系。站在新的历史起点上，要用系统化思维、系统集成理念不断完善、创新党内法规体系。制度权威是以制度为载体的一种权威形式，制度的权威性是制度理论与权威理论相结合、相融合的结果，也包含着人们对制度的深刻认同以及对制度的自觉服从。制度总是由人来制定和实施的，体现着人们在社会实践过程中形成的思想认识。党内法规制度体系涉及到党的领导、党的建设方方面面，需要加强对党内法规制度体系建设的整体性思考。既要兼顾主客体双方的目标和利益，又要坚持科学性与人的主观能动性相统一，以增强制度体系的公信力，推动制度体系的贯彻执行。所以，2019年8月30日修订的《中国共产党党内法规制定条例》，在“规划与计划”部分强调，制定党内法规应当突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

　　整体优化党内法规制度体系是一项系统工程。它需要多方发力共同推进：一是要落实《宪法》规定的“社会主义现代化强国”建设任务，及时修改、清理滞后于实践发展的部分党内法规制度，解决不适应、不协调、不衔接、不一致等问题；二是要完整、准确、全面地把握党内法规制度体系的内涵外延，弄清楚与其相关联概念的不同内涵，彰显党内法规制度体系作为系统的质的规定性；三是要科学区分党内法规制度体系，与全面从严治党、治国理政、党的自我革命制度体系之间的相互关系，深化对党内法规制度体系的整体性认识；四是要搞好党内法规制度体系的顶层设计，在尽快补齐“制度短板”的同时，推进党内法规制度的立、改、废、释工作，实现从整体上优化党内法规制度体系。在党内法规体系中，党的自身建设法规制度占据重要地位，它是指主要用来规范和加强以党的政治建设为统领的党的各方面建设活动的党内法规。党规和国法都属于对组织和个人的行为规范，“党内法规”严于“国家法律”。因为“国家法律”是面对所有人民群众的，具有极大地普遍性、广泛性和适应性。而“党内法规”是面对党员干部的，中国共产党是“无产阶级的先锋队”“中华民族的先锋队”，对党员干部的政治要求自然要比对普通民众高得多。在社会治理实践中，常有把党内法规与国家法律相替换的情况，《党章》无疑是其中最为核心的规范形式。《党章》的根本性地位和权威性，集中体现为党的性质、宗旨、主张以及党的理论和路线方针政策，始终是与《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神保持一致的。由于《宪法》是国家法律体系、《党章》是党内法规体系的根本性规范，因而统一于现代化建设实践的“依法治国”与“依规治党”，两者确实具有发展方向和目标任务的一致性。以《党章》为统领构建和完善党内法规体系，既要保障党的建设又要保障党的领导，统筹推进党的组织领域、党的领导领域、党的自身建设领域、党的监督保障领域等各方面党内法规制定工作。优化党内法规制度体系的首要任务，是构建层级分明、衔接有序的党内法规框架结构，注重配套性法规的制定、补充与完善。在提升党内法规制度体系内部融贯性和完整性的同时，促使整个党内法规制度体系横向结构保持相对稳定、相互适应的状态，进而为强化党内法规制度体系执行力提供优化思路。

　　（三）党内法规体系的历史演进与基本经验

　　运用党内法规加强自身建设的实践贯穿党的百年历史。在新民主主义革命时期，党中央通过“党规党法”约束党的基层组织和全体党员，迅速在党内形成了遵守纪律、服从组织的优良传统。1945年党的七大通过的《党章》，是党由不成熟走向成熟的一个重要标志。它为党内法规制度体系的丰富和完善，尤其是为党迎接新中国的诞生奠定了党内根本大法的制度基础。党的十一届三中全会在党的历史上的伟大功绩，主要体现在果断地结束了文化大革命，提出并恢复了“解放思想、实事求是”的党的思想路线，实现了新中国成立以来具有深远历史意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。1978年12月邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法, 党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障”，由此奠定了《党章》在党内法规制度体系中的根本地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，要求制度建设贯穿党的建设总体布局方方面面。党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一” “加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。新时代党内法规质量不断提升，实现了跨越式发展，呈现出全面推进的特征。执政党运用党内法规加强自身建设的百年历程，积累了丰富的、极为宝贵的历史经验。概括地说，就是坚持以《党章》为根本，协同推进依法治国与制度治党、依规强党，是党的制度建设、党内法规体系达到更高水平的必由之路。

　　二、完善党内法规体系的关键举措

　　（一）时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定

　　要始终保持党强大的执政能力和干事创业的精神状态。对于中国共产党这样一个有着百年辉煌历史的大党而言，一些党员干部往往易于产生骄傲自满情绪，养成高高在上脱离群众的官僚习性。诚如习近平在党的二十大报告中所指出，“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出”。新时代破解大党独有难题，本质就在于保持党的先进性、纯洁性。习近平在党的二十届中央纪委二次全会上，用“如何始终具备强大的执政能力和领导水平”等“六个如何始终”，剖析并总结“大党独有难题”，告诫全党要永葆党的青春活力，就必须拥有忧患意识。“全过程人民民主”作为社会主义民主政治的本质属性，为进一步发展中国新型政党制度提供目标追求与现实基础，既是进一步落实人民当家作主的必由路径，也是执政党“跳出历史周期率”第一个答案在新时代的新发展。“全过程人民民主”与党的“自我革命”结合在一起，是中国共产党保持长期执政地位的内外兼修，也是回答“跳出历史周期率”和破解“大党独有难题”的双重路径。党员干部如何在实践中始终保持积极进取的精神状态，党组织始终具备强大的执政能力和领导水平，这是新时代新征程对执政党的新考验。中国共产党拥有9600多万党员和490多万个基层党组织，要“巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定”。习近平这两段话体现了执政党对管党治党规律的深刻把握，彰显了从严管党治党、勇于自我革命的坚定决心。始终保持风清气正的政治生态，能够及时发现和解决党自身的问题，这是党在新时代新征程上必须迈过的一道坎。勇于“自我革命”是中国共产党最鲜明的品格和最大的优势，也是“确保党不变质、不变色、不变味”，始终成为坚强领导核心的关键所在。党内法规制度体系是党开展一切活动的行为准则，完善党内法规制度体系是完善党的自我革命制度规范的首要任务，必须以权责明确的责任体系从严落实政治责任，以党内法规体系制度化、规范化建设，保证党的自我革命的长期性与稳定性。

　　（二）以铁的纪律保障党内法规执行力的落实

　　再好的法律规范如果长期得不到有效执行也就等于零。尽管习近平在党的二十大报告中强调，要“增强党内法规权威性和执行力”，但是“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，仍然是党内法规执行力的一块致命短板。为此，《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，正式确立了党内法规执行责任制，把党内法规制度建设的重心由“立规”转向“执规”。以党性和铁的纪律保障党内法规执行力的落实，是完善党内法规体系的重大举措之一。只有不断增强党内法规的执行力，以党内法规的刚性推进新时代全面从严治党向纵深发展，才能把法规制度优势转化为国家治理效能。党的二十届三中全会《决定》，强调要“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”。只有从制度层面解决“有规不依、执规不严、违规不究”的问题，才能打通党内法规制度建设从“制度制定”到“制度执行”的“中阻梗”；只有实现由“政策治国”到“依法治国”的转变，把党的领导、国家治理以及国家各方面工作都纳入法治化轨道，才能为依规治党、建设党内法治新局面奠定坚实基础。尽管党内法规体系与国家法律体系属于两种不同的规范体系，各自都有自己内在规定的内容和具体的调整对象，但是“党领导一切”的特殊地位和执政地位，决定了党内法规与国家法律在根本目标、价值取向、规范效力、实施执行诸多方面具有一致性，应当在遵循国家法律融通党内法规、党内法规严于国家法律原则的基础上，通过健全立法立规衔接和协调机制，健全党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制，厘清党内法规与国家法律的适用边界，健全党内法规向国家法律转化机制等途径，实现党内法规与国家法律的衔接和协调。

　　（三）以标准化规制党内法规的制定程序

　　制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键环节不放。党内法规质量优劣的实际状况，直接关系到执政党长期执政和国家长治久安，影响到新时代党的建设的实际成效。标准是标准化的根，标准化是标准关系的普遍化。标准化原理是揭示标准化状态实现的方法和规律，具备规范性、科学性和准确性特征，制定高质量的党内法规体系须臾离不开高标准。只有始终坚持立规的高标准，才能确保立规的高质量。标准化是完整实践过程的最佳结果形式，主要包括党内法规制定标准、实施标准、修订标准。标准化通常依赖于一定的规范，规范化是秩序整合的目的，标准化则是实现规范化的手段。这就需要以标准化规制党内法规制定程序，如克服规划（计划）、起草、审批与发布阶段的程序缺陷，注重引导党员参与、善于运用立规技术、规范立规语言、提高法规备案审查水平，注重在立规实践中提炼评估党内法规质量的标准。规范化、体系化和高质量发展，是党内法规体系建设的目标方向，标准化为党内法规质量提升提供了方法论依据。评估标准的确立是提高法规质量的关键，要善于运用质量评估标准检验立规的实际效果。任何标准都具有一定的强制性，如果没有一定的强制性，就不称其为“标准”，事实上也无法付诸实施。标准获得强制性的路径和形式，主要有法律引用标准、强制性引用标准和强制性认证。党内法规的制定与国家立法，共同构成社会主义法治的基础性工程，特定的思维方式总是体现着特定的思想内容，党内法规标准强制性的立规表达，是其义务性规范与法律责任。强制性立规标准的实施，是党内法规标准化的最终目的，标准只有经过实施才能发挥作用，如果标准制定出来被束之高阁并不执行，那么标准制定得再好也等于零。

　　（四）推动党内法规体系建设迈向法典化

　　党内法规体系是独立于国家法律自成一体的成文规范体系。站在新时代新征程新的历史起点上，为实现形成完善的党内法规体系的目标，执政党提出党内法规法典编纂的构想。《中国共产党党内法规制定条例》第三十九条规定，“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是执政党首次以法规形式提出编纂党内法规文件的指示，对党内法规进行编纂是增强制度的集成性集约性需要。既然党内法规法典化问题已经被提出来，就需要加强理论研究以寻求共识。党内法规并不是国家法律规范，为什么要进行法典化？这是因为党内法规也是“法”，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等法律规范的特质，这是党内法规体系法典化的立论根基。国家法律法典化规律为党内法规建设提供了重要启示，《中华人民共和国民法典》就是当代中国法系法典化的一座丰碑，因为法典化不只是人类法治文明最重要的成果，而且是现代国家走向法治之路的最佳选择。据统计，党中央已经制定实施3700多部党内法规、18000多份规范性文件，开展更高程度和更高水平的体系化工作实属必然。习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。尽管党内法规法典化需要满足一定的条件，如该领域党内关系比较稳定、法规制度比较成熟，等等。当然对于那些变动性太大、变化太快的法规，也不宜凝练为法典。因而有专家建议“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。党内法规体系建设的法典化构成，可考虑由“总论”和“分论”两大板块组成。然而对于国家法领域的法典化做法和形式，能否适用于党内法规领域？目前尚有不同的看法。最主要的就是认为党内法规法典化既缺乏法理基础，也缺乏充足的实践依据，“党内法规体系化不宜在部门法纷纷追求法典化的吁求中迷失自我”。

　　三、推进党内法规合宪性审查

　　（一）《宪法》监督是确保党和国家权力人民性的保障

　　中央国家机关和地方国家机关的权力来源于《宪法》。《宪法》第二条规定，中华人民共和国的“一切权力属于人民”。只有通过《宪法》监督，对国家机构的权力进行规范与制约，才能确保国家机构和国家权力既能高效运转，又不至于损害人民群众的权利。为此，2018年“修宪”专门在《宪法》第三章“国家机构”部分，增设了“监察委员会”作为第七节。《宪法》规定国家机关的一切权力来自于人民，人民既是组成国家权力行使的主体，又是命运共同体国家权力的监督主体，监督国家机关一切权力在法律的轨道上运行，是人民行使当家作主权利和铸牢中华民族共同体的重要体现。坚持《宪法》统领和监督作用，就要以维护“中华民族共同体”“中华人民共和国”整体利益为前提，以保障全体人民的根本利益为出发点和落脚点。我国《宪法》实施和监督制度，历经从“宪法实施监督”到“宪法全面实施”，从“健全机制和程序”“健全体制机制”到“健全制度体系”的全链条发展实践，实现了从无到有、从零散到系统化的全链条发展，使得以“制度体系建设”为总抓手的《宪法》实施和监督进入新的历史阶段，形成了富有中国原创性、独创性的《宪法》实施监督体系。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，要求“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。“法治中国建设的总体目标”是到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，基本形成中国特色社会主义法治体系。腐败是党长期执政的最大威胁，国内外发展的历史证明，任何绝对不受制约和监督的权力，必然产生绝对的腐败。党的十八大以来，党内法规体系建设和国家法律体系建设不断加强，为反腐倡廉建设提供了重要的规范依据与制度保障。中国共产党走出了一条具有鲜明中国特色的反腐倡廉道路，积累了宝贵的实践经验。只有坚持治标与治本的同步推进，讲政治与讲法治有机统一，才能取得党风廉政建设和反腐败斗争新胜利。反腐倡廉的核心是制约和监督权力，让权力在法治的轨道上运行。我国《宪法》规定公、检、法之间相互配合、相互制约的原则，《中华人民共和国监督法》规定人民代表大会对行政权、监察权和司法权实施监督，已经形成了以党内监督为主导、其他监督相配合的监督合力。

　　（二）实施《宪法》监督的关键是推进合宪性审查

　　合宪性审查是中国特色《宪法》监督制度的重要内容。《宪法》是法治体系的根基和一切法度的根源，是推进中国式现代化的根本法律依据，一切国家权力机关必须以《宪法》为根本活动准则，从各方面保证《宪法》法律的有效实施。合宪性审查是监督《宪法》实施的重要制度设计，合宪性审查的前提是对《宪法》规范含义进行精准解释。合宪性审查是指特定权力机关依据法律规定和法定程序，对人大系统、党委系统和政府机关，基于《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神制定的法律规范、党内法规和政府规范性文件，以及上述机关工作人员履行《宪法》职权职责的行为，是否符合《宪法》规定进行判断并做出相应处置的制度。合宪性审查制度是备案审查制度的核心组成部分，依法对所有规范性文件进行备案审查，须臾离不开发挥合宪性审查制度的功能作用。在我国当下备案审查和合宪性审查实践中，国家权力机关出台的法律规范和党委系统发布的党内法规，是最普遍、最重要、最主要的审查对象。合宪性审查的规范依据包括《宪法》性规范和《党章》性规范，合宪性审查机制由国家的“国法系统”合宪性审查和“党规系统”的合宪性审查共同构成。开展备案审查和合宪性审查的基本目的，是为了推进《宪法》的有效实施和有效监督，以保护国家和人民的根本利益不受侵犯。《宪法》实施的关键在于推进合宪性审查，合宪性审查程序由《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）确认和规定。《立法法》第五章对适用备案审查与合宪性审查的相关问题作出明确规定。全国人大常委会也做出决定，明确“宪法和法律委员会”的职责是协助全国人大及其常委会进行合宪性审查。需要特别指出的是2023年修订的《立法法》，新增设备案审查工作的“衔接联动机制”，即第一百一十五条规定的“建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”，这是健全完善体系化合宪性审查制度的重要举措。未来有必要对合宪性审查制度做出精细化建构，以更好地发挥其功能作用。尤其是在启动程序上，要构建合宪性审查要求权主体与合宪性审查工作机构的协商机制，解决应要求审查方式实践中的制度壁垒与法律文化障碍。

　　要把《宪法》实施贯彻落实到党治国理政的各方面和全过程。人们通常所说的党法关系，即是指政党和《宪法》法律的关系。可以把党法关系分解为政党与国家机关、政党政策与国家法律、政党规章与国家法律三组具体关系。其中，“政党与国家机关”关系的规范，包括外部领导、内部执政、党政机构融合关系；“政党政策与国家法律”关系的规范，包括互相作用、互相转化、互相补充的关系；“政党规章与国家法律”关系的规范，包括合理分工、衔接协调、相辅相成的关系。执政党与国家权力机构之间，从来就不是相互分离的关系。党对“全面依法治国”实行集中统一领导，形成了党与国家机构高度融合的特点与特征。由此规制执政党及其成员之行为的党内法规，随着政党执掌国家政权而渗透到国家治理的方方面面。习近平指出，“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映”“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。习近平这个论述揭示了党法关系基本原理的实质。习近平在纪念现行《宪法》公布施行40周年署名文章中强调，“要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线”。有些科学探讨由于问题的复杂性确实难以验证，有些民主话题往往存在相当大的争议，唯有符合《宪法》法律和《党章》党规的规定，才是能够被绝大多数人接受的普遍而明确的标准，决策规范化、制度化、科学化的重要内容就是依法决策。《宪法》法律事实上内藴了党委决策是政府决策的依据，“依法治国”本质要求执政党要依宪治国、依法执政、依法决策。如果没有各级党委的依法执政、依法行政和依法决策，建成“法治政府”“法治社会”的目标就无法实现。

　　（三）把党内法规和规范性文件统统纳入合宪性审查范围

　　要依法规范和完善党内法规制定和审查制度体系。党的十八届四中全会决定提出，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”这个决定对于完善党内法规制定、审查制度体系，提供了强有力的制度支撑和遵循。党的二十大以来，党中央已经把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系一体建设。因而未来“党规系统”的备案审查，必须始终与《宪法》保持一致，并且要主动接受“合宪性审查”。从一定意义上说，党内法规体系的立规目标和价值追求，与国家法律价值追求在本质上是一致的，因为中国特色社会主义法治体系内含党内法规体系。《党章》不仅是最核心、最权威的党内法规，而且与《宪法》一起构成中国共产党治国理政的总章程。依法规制合宪性审查标准，是合宪性审查主体在进行合宪性审查的过程中，必须始终坚持的原则和依据。事实上“国法系统”的合宪性审查标准与“党规系统”的合宪性审查标准，两者事实上存在着一定的差异性。譬如，国法系统进行合宪性审查所依据的标准，包括“合宪性标准”“政治性标准”两个方面的标准。其中，“合宪性标准”是首要的、关键的标准；“政治性标准”是合宪性标准的最高标准。“党规系统”合宪性审查的标准，主要包括“合宪性标准”“合章性标准”“政治性标准”三个方面的内容。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条指出，凡属立法机关报备的党内法规和规范性文件，符合备案审查和合宪性审查要求的，党内备案审查机关应当及时予以登记、存档，应当进行合宪性、合法性和合规性审查。《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”这条法规对同级党政机关与其他同级机关联合发文问题，作出了具体而明确的规定。对于党政联合发布的规范性文件，一般采取由党委处理的解决方式。这是因为党政联合发布的文件涉及党委的决策、体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围。党内备案审查机关负有实施《宪法》的职责和义务，根据其承担备案审查业务的工作性质，实施《宪法》的方式主要是在党内法规审查工作中开展合宪性审查，以确保党内法规不与《宪法》相抵触。

　　实施党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查的双轨制。为贯彻落实党的二十大提出的“完善和加强备案审查制度”的要求，全国人大常委会发布的《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称为《备案审查决定》），首次以有关法律问题的决定的立法形式，专门对备案审查制度作出系统的全面的规定。《备案审查决定》要求未来的备案审查工作，要切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，把所有规范性文件统统纳入备案审查范围。但是由于目前对规范性文件缺乏统一定义，导致实践中对哪些文件属于规范性文件理解不一，从而事实上影响了“有件必备”的开展。《备案审查决定》规定由全国人民代表大会常务委员会办公厅，统一归口负责法规、司法解释的备案工作，对各级国家立法机关和地方立法机关报送的备案文件，依法逐一进行“形式审查”。在“形式审查”的基础上，对符合备案要求的法规及有关决议、决定予以登记、存档，并且根据法定职责分工的原则，将其分送全国人民代表大会有关专门委员会和常务委员会工作机构进行“实质性审查”。对不符合备案要求的法规及有关决议、决定，依法采取退回、要求补充或者更正后重新报送等方式予以处理。2024年11月全国人大常委会对《中华人民共和国监督法》（以下简称为《监督法》）作重要修改，集中体现了完善和加强备案审查制度方面的内容。鉴于我国“合宪性审查制度”的特殊性，对现阶段合宪性审查确立了两个基本原则：一是明确对国家“基本法律”不予审查的原则；二是明确对“党内法规和规范性文件”不予审查的原则。根据2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的要求，凡属对党内法规和规范性文件进行备案式合宪性审查的，一律归属于中共中央办公厅统一承办，所涉及的备案审查登记、存档等具体事务，由中共中央办公厅法规工作机构统一办理。我国现行合宪性审查体制机制运行的基本模式，是采取“党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查”的政党和国家分别审查的制度模式。党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的重要组成部分，是提升党内法规质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。当下和未来要依据《备案审查决定》的规定，进一步完善备案审查的衔接联动机制。《党内法规制定条例》第三十二条第三款规定：党内法规一旦出现“同宪法、法律和行政法规相抵触”的情形，由“党中央予以责令改正或者撤销”。未来推进备案审查和合宪性审查工作的重点任务，就是要推进合宪性审查工作规范化、程序化和常态化建设，在强化法律草案合宪性审查工作的同时，落实《宪法》解释程序机制，对《宪法》规定、原则和精神作出权威解释和说明。