（三）维护国家法制统一是开展备案审查工作的重要原则

通过备案审查制度实现法制统一是维护国家繁荣稳定的必然要求。现行《宪法》第五条第二款规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。2023年12月29日全国人大常委会通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》，对于贯彻落实党中央关于健全保证《宪法》全面实施的制度体系，完善和加强备案审查制度的决策落地实施，提高备案审查能力和质量等都将发挥重要作用。

从制度功能的视角看，备案审查制度依据《宪法》和《立法法》规定的效力位阶、审查标准，在备案审查制度运行过程中，保证法规体系内部的协调性，保证下位法服从上位法，并最终统一于《宪法》这一法规范体系内的最高法。只有这样，才能充分体现我国社会主义法制的人民性和公平性。为了彰显“全国一盘棋”体制优势的法治基础，无论是国务院的立法，还是各级地方人大及其常委会的立法，无一例外都必须以中央立法为依据，不得与中央立法相抵触相违背。为此，现阶段有必要澄清在维护国家“法制统一”上的一些模糊认识，促进备案审查制度运行和实践行稳致远。保证国家法制统一是我国社会主义法治的内在秉性，如果各级各类法规在规范制定上既不能相互协调，在实施过程中又不能平等地适用于每一个人，那么，法的普遍实施、法的人民性、有效性就会成为无稽之谈。法制统一原则是社会主义法制在全国范围内、在56个民族14亿多公民中，得到一体遵从和绝对执行的根本保证。我国以法律为标志的整个上层建筑，始终是以经济繁荣发展为坚强后盾的，稳固的上层建筑会反过来更好地保护和促进经济繁荣发展。无论是改革开放后逐步建立起来的社会主义市场经济体制，还是党的二十届三中全会后进一步推进全国统一大市场建设，都是以全国法制统一为基础的。在世界百年不遇大变局的背景下，构建国内国际“双循环”的新发展格局，“全国法制统一”和“全国统一大市场”，就是保障经济系统良性运转的前提条件。

从维护政治稳定的视角看，法制统一是实现领土和主权意义上国家统一的政治保障。《立法法》的修改，使得围绕法律暂停适用合法性和合宪性这类“元问题”的争论得以平息。依照法定程序授权“推行改革先行先试”，诸多设区的市以上的地方人大在其地方立法条例中，增加“地方性法规暂停适用”的规定，使得先行先试成为全面深化改革的一项基本原则。中国政体的特点就是高度法制统一，地方立法不得与国家法律相冲突相违背，所有法律法规必须服从《宪法》，这是确保国家统一、民族团结、稳定发展的根基。正是从这个意义上说，通过实施备案审查制度实现和维护法制统一，是新时代维护国家繁荣稳定的必然要求。2024年8月19日国务院第39次常务会议审议通过《法规规章备案审查条例》，进一步规范了法规、规章备案审查的范围，强调要提高备案审查能力和质量，推动构建系统完备的备案审查制度体系，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一。备案审查制度之所以要对各种法规、规章、司法解释等规范性文件，进行制度化、常态化、规范化的审查，就是要促使各种行政法规、监察法规、地方性法规等互相协调与配合，在确保法律体系完整性的基础上实现结构的优化。

二、备案审查监督行政机关行政执法追求公平

党的二十大报告对推动宪法全面实施、完善和加强备案审查制度作出重大部署。为了维护全国法制统一、提高审查结果的确定性和权威性，必须依法“建构备案审查决定先例约束力机制”，这是督促行政执法机关追求公平正义目标的有效保障。建构备案审查决定先例约束力的根据在于，备案审查决定的先例约束机制可以纠正共性错误、维护法制统一，提高审查结果的确定性，强化全国人大常委会在备案审查体系中的主导地位，实现全国人大常委会对地方人大的合法性监督，破除阻碍公平公正行政执法的地方保护主义。

（一）行政机关执法权的行使必须基于法律的授权

法律实施是指根据制定法的规定依法律办事。依据制定法思维及依据制定法办事，在通常情况下属于对法律思维的刻板化认知。这种认识有两个缺陷或误区：一是没有关注到法律实施过程中思维的复杂性；二是没有意识到“据法阐释”不是单向度思维，它所展现的是内在参与者对制定法的理解和阐释。其实“法律阐释”的实质就是“法律注我，我注法律”的过程，即人们所说的“法官乃会说话的法律，法律乃沉默的法官”。按照备案审查以及法治原则的基本要求，法律规范必须存在于行为之前，制定法的具体化须经过复杂的思维形塑过程。立法与司法事实上具有不同的使命，执法者对制定法的选择识别又称“遇事找法”，传统法学将其称之为法律发现或法律检索。然而无论是法律发现检索、理解诠释、修辞论证，都属于对制定法价值的再次确定。据法阐释“依法办事之法”的再次确定，本身既蕴含着能动司法理论的根据，又彰显了备案审查的深刻含义和重要价值。即是说，能动司法是法律具体化中人之思维的自然延伸，但却需要接受制定法的约束、公平正义的评价以及法律思维规则的指引。否则，就可能导致执法者对法律规范的误解乃至发生行为违法。备案审查机关对行政法规以及法规政策执行状况的监督审查，既是新时代备案审查工作的一项重要任务，也是依法保护公民合法权益和社会公平正义的迫切要求。