三、加强对党政联合发文备案审查的法治监督

　　（一）“党政联合发文”的常态化与监督机制

　　“党政联合发文”是指中国共产党机关与国家行政机关就职权交叉事项联合制定的规范性文件，一般简称为“党政联合发文”。应当说“党政联合发文”适应了党和国家机构进一步深化改革的要求，是贯彻落实党的全面领导的具体措施，具有协同党和国家机构职能的功能。随着党的全面领导的不断加强，“党政联合发文”的现象愈发普遍，逐渐彰显出无可替代的制度优势和独特治理效能。然而对于党政联合制定的这种规范性文件，无论是在党内法规系统中，抑或是在国家法律法规系统中，事实上都逃逸了备案审查规则的约束，导致制度实践中存在监督盲区以及权力滥用和逸脱法治监督，亟待创建新的法治监督机制予以规范。《党政机关公文处理工作条例》第十七条第一款规定，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。这条言简意赅的规定，不仅为党政机关制定特定文件提供了规范依据，而且明晰了党政机关联合行文的制度基础。与此相适应，《党内法规制定条例》第十三条第二款也规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。这条规定实质上是把党政机关联合制定的法规性文件，以条例规范的方式将其纳入到党内法规体系。需要进一步指出和明晰的是，这里所论及的党政机关联合行文，仅适用于省级以上党委和政府联合制定的“准则、条例、规定、办法、规则、细则”等规范性文件。这也即是说，上述两个条例共同构成了党政联合发文的正当性基础。鉴于“党政联合发文”事实上存在着抑或暴露出来的实际问题，党的十八届四中全会明确提出，必须把“所有规范性文件”统统纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。考虑到“党政联合发文”的双重属性，为避免由于党的审查系统和国家审查系统之间，由于不同审查标准之间可能发生的冲突，建议在不同审查系统之间建立健全程序性的衔接协调机制，实现依规治党与依法治国的有机统一。

　　（二）坚决遏制地方趋利性执法司法行为

　　始终把监督纠正趋利性执法司法作为法治化建设的重中之重。健全以“罚缴分离”“收支两条线”为核心的罚没收入管理制度。法律设定罚款罚金、没收等制裁手段，目的在于从经济层面遏制震慑潜在违法者，增强执法维护法律权威和公共秩序的能力。但罚没收入的异常增长可能与趋利执法有关，说明个别地方的执法活动可能存在背离执法宗旨的问题。有少数地方的罚没收入统一上缴省级财政专户后，又再按照比例返还办案机关所在地进行分配，其中有一部分返还给了办案机关，甚至有个别执法机关通过制定内部绩效考核机制来激发执法人员的所谓“积极性”，于是就形成了趋利执法的传导链条。这不仅侵害了相对人的合法权益，更是对法律秩序与营商环境的破坏，直接和间接地威胁经济社会的健康发展。为此，2025年1月13日在全国高级法院院长会议上，最高人民法院把“司法服务保障高质量发展”作为重点工作部署，强调要从畅通国内大循环、构建全国统一大市场的战略高度，深刻认识“趋利性执法司法”的严重危害，在审判执行工作中要坚决克服地方保护主义，严防“趋利性执法司法”。2025年2月18日，最高检相关负责人“在服务大局中贡献检察力量”新闻发布会上，严厉抨击“趋利性执法司法”行为，强调检察机关始终要将监督纠正“趋利性执法司法”问题，作为法治化营商环境建设的重中之重。国务院在2024年12月举行第十一次专题学习时强调，要以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）的颁布实施为标志和契机，结合备案审查工作高度重视罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，促使趋利执法现象得到根本性遏制。一些地方出现的趋利性执法现象存在多重成因，对其治理要按照党的二十届三中全会精神，贯彻系统改革、问题意识思维。要从公共财政制度入手，完善罚没收入管理制度，消除趋利执法的经济动因，消除隐性的罚没收入分成制度。一要全方位健全行政执法裁量基准，加强对执法行为本身的法律约束，加大规则供给的力度，确保执法行为的可预见性。二要杜绝将罚没收入与执法经费直接或者变相挂钩的做法，确保罚没收入与执法人员的绩效评价脱钩，对下达或者变相下达“罚款指标”的做法必须严肃问责。三要完善跨区域执法的管辖规则，通过持续完善中央政府管辖职责，建立跨区域执法的指定、审批机制等来解决实践中多头管辖的情况。四要加强对大额罚没决定的程序规范，近年来有的地方甚至超越了相关的刑事罚金，这类决定由行政机关单方决定，司法机关只在事后依当事人起诉而进行审查监督，难以形成有效的监督制约机制。随着社会治理任务日益复杂繁重，异地执法现象凸显，没有本地执法依据和必要授权的违规异地执法情况，已经引发社会各界的广泛关注和对执法正义的深刻反思，必须从制度上消除违规异地执法的趋利冲动和空间。未来有必要引入力度更大的正当程序予以保障，可以探索在大额罚没领域，建立由行政机关向法院申请，法院最终确定罚没数额的程序。